Debiti fiscali ed esclusione dalla partecipazione ad appalti pubblici

Per chi abbia commesso “gravi” violazioni definitivamente accertate degli obblighi fiscali è prevista l’esclusione dalla partecipazione ad appalti.

La deroga all’esclusione opera solo nel caso in cui il debito fiscale sia inferiore alla soglia di 5.000 euro.

Debiti fiscali ed esclusione da partecipazione ad appalti pubblici

Su tale tema si è recentemente pronunciata la Corte Costituzionale con la sentenza n. 138/2025, esprimendosi nell’ambito del giudizio sulla legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 4, secondo periodo, del decreto legislativo n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici), promosso dal Consiglio di Stato, il quale, aveva posto la questione di costituzionalità, in riferimento all’art. 3 Cost., laddove la norma prevede che le violazioni definitivamente accertate rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse sono “gravi”, e quindi causano l’esclusione dalla partecipazione a una procedura di appalto, se comportano un omesso pagamento superiore all’importo di cui all’art. 48-bis, commi 1 e 2-bis, del DPR n. 602/1973, importo attualmente pari a 5.000 euro.

Il rimettente condivideva i dubbi dell’appellata sotto il profilo del possibile contrasto della citata disposizione con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, laddove si considera “grave” la violazione tributaria nel caso di mero superamento della soglia fissa e predeterminata di cinquemila euro.

Quanto alla non manifesta infondatezza il rimettente richiamava la distinzione tra le violazioni definitivamente accertate e quelle non definitivamente accertate, laddove per le prime, è prevista l’automatica esclusione dalla gara e la soglia di gravità è individuata per relationem con l’importo di cui al citato art. 48-bis del DPR n. 602 del 1973, mentre le gravi violazioni non definitivamente accertate in materia fiscale sono invece oggetto di valutazione da parte della stazione appaltante ai fini dell’eventuale esclusione, devono, in ogni caso, essere correlate al valore dell’appalto e comunque non devono essere di importo inferiore a 35.000 euro.

A tal proposito il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 28 settembre 2022 ha poi stabilito che la violazione fiscale non definitivamente accertata:

“si considera grave quando comporta l’inottemperanza ad un obbligo di pagamento di imposte o tasse per un importo che, con esclusione di sanzioni e interessi, è pari o superiore al 10% del valore dell’appalto. […] In ogni caso, l’importo della violazione non deve essere inferiore a 35.000 euro.”

Il giudice a quo osservava che la previsione recata dal richiamato art. 48-bis nasce per incidere, “in omaggio ad una ratio squisitamente esattiva”, sui pagamenti delle pubbliche amministrazioni, prescrivendo la sospensione del pagamento superiore all’importo di 5.000 euro dovuto a qualsiasi titolo da amministrazioni pubbliche o società a prevalente partecipazione pubblica.

In tale contesto, rileva il Consiglio di Stato, il valore-soglia di 5.000 euro rappresenterebbe una opzione regolatoria estremamente razionale, in quanto inibisce il pagamento dell’Amministrazione solo sino a concorrenza del debitum risultante dalle cartelle esattoriali insolute, e dunque senza pregiudizio delle ulteriori ragioni creditorie dell’operatore economico.

Invece, la sua applicazione come causa automaticamente escludente dalle gare per l’aggiudicazione di appalti per irregolarità fiscali porterebbe ad esiti paradossali, come nel caso di specie, dove a fronte di un appalto dell’importo di 9.543.000 euro l’operatore economico sarebbe dovuto essere escluso per un debitum fiscale definitivamente accertato pari a soli 18 mila euro, e dunque 530 volte inferiore a quello dell’appalto in causa.

Il rimettente si interroga poi anche su quale possa essere “la misura altrimenti perseguibile per contemperare gli scopi perseguiti” e richiama, quale tertium comparationis, il differente meccanismo determinativo della soglia di gravità relativo alle violazioni tributarie non definitivamente accertate.

Per riportare entro i canoni di proporzionalità e ragionevolezza la disposizione censurata sarebbe pertanto sufficiente, secondo il rimettente, un intervento additivo di principio “secondo cui costituiscono gravi violazioni definitivamente accertate quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all’importo di cui all’articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 e che, in ogni caso, sono correlate al valore dell’appalto”.

Le condizioni richieste per il superamento del test di proporzionalità

La Corte Costituzionale, nell’esaminare la questione, dopo aver ripercorso l’excursus normativo, anche comunitario, che ha portato al disposto della norma attuale, richiama i principi già espressi dalla giurisprudenza costituzionale avuto riguardo ai canoni di ragionevolezza e proporzionalità, rilevando come il giudizio di ragionevolezza sulle scelte legislative si avvale del cosiddetto test di proporzionalità, che “richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi” (sentenza Corte Costituzionale n. 20/2019; e, in termini, sentenze n. 5/2023, 188/2022 e n. 1/2014).

Dunque, sono tre le condizioni richieste per il superamento del test di proporzionalità:

• che l’imposizione di oneri sia idonea rispetto ai fini perseguiti;
• che venga scelta la misura meno restrittiva dei diritti oggetto di bilanciamento;
• che tali oneri non siano sproporzionati.

Il test si considera invece non superato, con conseguente violazione dell’art. 3 Cost., quando si realizza una “manifesta sproporzione del congegno normativo approntato rispetto al perseguimento dei fini legittimamente perseguiti, almeno ove applicato, senza alcuna differenziazione” (così sempre la sentenza della Corte Costituzionale n. 20 del 2019).

Così ricostruiti i tratti normativi e giurisprudenziali di riferimento, secondo la Consulta, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 4, secondo periodo, del Dlgs n. 50 del 2016, sollevata dal Consiglio di Stato in riferimento all’art. 3 Cost., non era fondata.

Rilevano infatti i giudici costituzionali che l’esclusione dell’operatore che ha commesso gravi violazioni definitivamente accertate degli obblighi fiscali ha lo scopo di assicurare l’integrità, la correttezza e l’affidabilità dei concorrenti con cui l’Amministrazione è chiamata a contrattare, nonché quello di indurre indirettamente gli operatori economici ad assolvere ai propri obblighi fiscali integralmente e nei tempi di legge (Consiglio di Stato, sentenze n. 1890/2023 e n. 5563/2021).

La deroga all’esclusione, come detto, opera nel caso in cui il debito fiscale sia inferiore alla menzionata soglia di 5.000 euro, laddove la determinazione di tale importo fisso risponde a un duplice obiettivo:

• da un lato, garantire la massima partecipazione alle gare di appalto, evitando l’esclusione di operatori economici che hanno commesso violazioni fiscali “bagatellari”;
• e dall’altro, favorire la par condicio tra i partecipanti alle gare, ancorando a un importo predefinito l’esclusione dalla gara, di modo che tutti gli offerenti siano consapevoli delle conseguenze connesse alla commissione di una violazione fiscale definitivamente accertata che superi la soglia legislativa.

La disposizione censurata persegue poi anche finalità di tutela della concorrenza, in quanto garantisce la “parità delle armi” degli operatori economici, che sanno di poter confidare nell’esclusione dalla gara del concorrente che non ha adempiuto correttamente agli obblighi fiscali.

Dunque, conclude la Corte, la misura in esame si rivela idonea allo scopo.

La misura, del resto, è altresì necessaria, tenuto conto: dell’obbligo, imposto dalla direttiva 2014/24/UE, di escludere l’operatore economico che ha commesso una violazione fiscale definitivamente accertata; della circostanza che il legislatore nazionale ha esercitato una deroga, muovendosi all’interno delle strette maglie fissate dalla disciplina comunitaria, la quale mostra un chiaro disfavore per la possibilità di consentire l’accesso alle gare dell’operatore economico che ha debiti fiscali, tranne il caso del mancato pagamento di “piccoli importi di imposte” (art. 57, paragrafo 3, della citata direttiva).

Quanto infine alla proporzionalità in senso stretto, la Consulta evidenzia che l’importo di 5.000 euro individuato dal legislatore nazionale è mutuato da una norma che, come correttamente ricostruito dal rimettente, risponde a una finalità non sovrapponibile a quella perseguita dal codice dei contratti pubblici. Infatti, l’art. 48-bis del DPR n. 602 del 1973, ha ad oggetto l’attivazione di meccanismi compensativo-esattivi nei confronti di un soggetto che è al contempo beneficiario di somme dovute dallo Stato e inadempiente agli obblighi fiscali.

Tuttavia, la soglia richiamata può trovare applicazione anche al fine di selezionare operatori economici affidabili per l’aggiudicazione degli appalti. Essa, infatti, esprime un certo grado di significatività del debito fiscale, al di sopra del quale il legislatore, nella sua discrezionalità, ha ritenuto di non consentire la partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici.

La misura, infine, secondo la Consulta, si rivela anche non manifestamente irragionevole, in quanto contempera l’esigenza di trattare con estrema severità, come richiesto dalle norme europee, i concorrenti che hanno commesso violazioni fiscali definitivamente accertate con la possibilità di consentire loro la partecipazione a fronte di violazioni di importo non significativo, laddove la diversa disciplina che regola il caso di violazioni non definitivamente accertate, che sono “gravi” solo se superiori al 10 per cento del valore dell’appalto (e comunque non inferiori a 35.000 euro), non può costituire un valido indice comparativo ai fini del giudizio di ragionevolezza della disposizione censurata, introducendo una causa di esclusione prevista in via meramente facoltativa dalla direttiva comunitaria e, nell’individuare condizioni più favorevoli per l’operatore economico che ha presuntivamente commesso violazioni fiscali, tenendo conto comunque dei rischi sottesi alla decisione di escluderlo da una gara nonostante il debitum in questione possa poi rivelarsi non effettivamente esistente.