Accertamenti fiscali e accesso ai locali delle attività: la posizione della CEDU

La Corte Europea per i diritti dell’uomo, con la sentenza Agrisud dell’11 dicembre 2025, è tornata a pronunciarsi sul tema della legittimità di accessi e ispezioni a locali commerciali e locali adibiti ad attività professionali ai fini dell’accertamento fiscale, riprendendo il “filone” (vedi il recente caso Italgomme) della violazione dell’articolo 8 della Convenzione.

La Corte Europea si era infatti già pronunciata sul tema con sentenza del 6 febbraio 2025, ritenendo la legislazione tributaria italiana inidonea a delimitare la discrezionalità dell’Amministrazione finanziaria in caso di accesso presso le sedi di imprese e professionisti, “suggerendo” di estendere le garanzie previste per l’accesso al domicilio anche alle sedi di esercizio di tali attività e ritenendo la vigente disciplina nazionale in contrasto con l’art.8 Cedu, con specifico riferimento alle disposizioni che autorizzano gli ufficiali e gli agenti della Guardia di Finanza e i funzionari dell’Agenzia dell’Entrate ad accedere “in qualsiasi momento” ai locali adibiti ad attività commerciali e industriali al fine di effettuare verifiche ed indagini al loro interno.

Accertamenti fiscali e accesso ai locali delle attività: la normativa italiana sotto la lente

La Corte, richiamando proprio i principi generali espressi nella sentenza Italgomme Pneumatici S.r.l. e altri (citata sopra) in materia di accesso, ispezioni e perquisizioni, nonché di modalità di copia e sequestro di documenti, scritture contabili, libri sociali, fatture ed altri documenti obbligatori presso le persone giuridiche ai fini dell’accertamento fiscale, ricorda che in quell’occasione aveva già chiarito che le misure contestate, pur non essendo equivalenti ad un’operazione di perquisizione, costituivano comunque un’ingerenza nel diritto al rispetto del “domicilio” e della “corrispondenza”, lasciando il quadro giuridico italiano alle autorità nazionali una (troppo) ampia discrezionalità sia per quanto riguarda le condizioni di attuazione delle misure contestate e sia per quanto riguarda la portata di tali misure, non fornendo sufficienti garanzie procedurali, né garantendo alle società il ​​livello minimo di protezione a cui avrebbero diritto ai sensi della Convenzione.

Rileva quindi la Corte che sebbene tutte le ispezioni oggetto anche dei ricorsi in esame (ad eccezione di una) fossero state effettuate dopo l’emanazione della Circolare n. 4/E dell’Agenzia delle Entrate del 7 maggio 2021, che forniva alcune linee guida operative e criteri di selezione attinenti alle fattispecie in esame, era stato a tal proposito già chiarito che le stesse linee guida, non vincolanti, non potevano essere considerate sufficienti a delimitare l’ambito del potere discrezionale delle medesime autorità.

Dai fatti esposti emergeva inoltre che la maggior parte delle autorizzazioni rilasciate nei casi delle società ricorrenti non conteneva alcuna motivazione a giustificazione delle misure adottate, se non un riferimento alla necessità di acquisire prove rilevanti ai fini dell’accertamento fiscale, laddove peraltro in un caso le ispezioni erano state effettuate anche oltre due anni dopo il rilascio dell’autorizzazione.

Quanto poi all’oggetto e alla portata del provvedimento impugnato, nella maggior parte dei ricorsi le autorizzazioni consentivano l’accesso a tutti i documenti e prove relative all’adempimento generale degli obblighi fiscali delle società nell’arco di diversi anni, senza alcuna ulteriore restrizione in riferimento alle ispezioni condotte presso i locali delle stesse aziende.

Né, secondo la Cedu, come peraltro già esposto nella sentenza già richiamata Italgomme, a seguito della quale, rileva la Corte, il Governo non aveva tuttavia provveduto con alcuna nuova legge o decisione interna che mettesse in discussione tali conclusioni, la possibilità di impugnazione ex post davanti al giudice tributario o civile poteva essere considerata un rimedio effettivo, non potendosi oggi infatti affermare che l’ingerenza in questione sia “prevista dalla legge”, come invece richiesto dall’articolo 8 della Convenzione.

La posizione della Cedu su accertamenti fiscali e accesso ai locali delle attività

In definitiva, la decisione torna sulla possibile violazione dell’art. 8 CEDU, relativo al diritto al rispetto del domicilio e della corrispondenza applicato alle sedi e ai documenti delle imprese, laddove, secondo la Corte, la discrezionalità riconosciuta all’Agenzia delle Entrate e alla Guardia di finanza risulterebbe priva di adeguate garanzie procedurali, con conseguente ingerenza non “conforme alla legge”.

Colpisce peraltro soprattutto il rigetto dell’eccezione sollevata dal Governo italiano di mancato esaurimento dei rimedi interni, laddove si sosteneva l’obbligo delle ricorrenti di impugnare le misure “intrusive” dinanzi alla giurisdizione tributaria o civile e laddove, evidentemente, secondo la Corte tali rimedi non sono invece effettivi ed adeguati a proteggere il ricorrente contro la violazione lamentata.

La Cedu invoca infatti l’applicazione del principio di legalità in senso “sostanziale”, esigendo non solo che la legge esista, ma anche che sia sufficientemente chiara, accessibile e prevedibile, stabilendo, ex ante, limiti precisi e vincolanti alla discrezionalità dell’autorità amministrativa.

E questo anche perché, afferma la Corte, le Circolari interne (come la Circolare n. 4/E del 7 maggio 2021 che tali limiti prevedono) non possono surrogare il deficit normativo, non essendo vincolanti né per il contribuente e né per le autorità giudiziarie e non avendo, come detto, forza di legge.

Il motivare poi le autorizzazioni all’accesso in base ad un generico riferimento alla necessità di acquisire prove per fini di accertamento, secondo la Cedu, compromette la possibilità di verificarne la necessità e la proporzionalità ex ante, trasformando l’accesso ispettivo in una indagine di natura meramente esplorativa, priva dei vincoli imposti dalla riserva di legge e dal principio di proporzionalità, con una situazione sostanziale di discrezionalità amministrativa non delimitata.

Tanto premesso quanto alle (ormai ripetute) conclusioni della Cedu, giova evidenziare quanto segue.

Vero è che in base all’attuale Ordinamento giuridico la Guardia di Finanza, in quanto polizia tributaria, può sempre accedere negli esercizi pubblici ed in ogni locale adibito ad azienda industriale o commerciale ed eseguirvi verifiche e ricerche per assicurarsi dell’adempimento delle prescrizioni imposte dalle leggi e dai regolamenti in materia finanziaria, non necessitando, a tal fine, di autorizzazione scritta, richiesta invece per il diverso caso di accesso effettuato dai dipendenti civili dell’Amministrazione finanziaria (cfr., Cass., n. 6237 del 07/03/2024). I due casi dunque, già sotto questo profilo appaiono diversi, non potendo pertanto essere accomunati nella stessa “sorte” dalla decisione della Cedu.

Nell’ipotesi di accesso presso l’abitazione del contribuente è poi sicuramente necessaria l’autorizzazione dell’autorità giudiziaria, in forza del principio dell’inviolabilità del domicilio sancito dall’art. 14 Cost., laddove l’autorizzazione alla perquisizione domiciliare del Procuratore della Repubblica è comunque subordinata alla presenza, evidentemente ex ante, di gravi indizi di violazioni tributarie, la cui sussistenza e legittimità deve essere oggetto di verifica da parte del giudice, atteso che tale requisito coinvolge la regolarità del procedimento accertativo su cui si fonda la pretesa impositiva (cfr., Cass., n. 33399 del 30/11/2023).

Anche l’autorizzazione del Procuratore della Repubblica all’accesso domiciliare è comunque contraddistinta da un largo margine di discrezionalità, da cui discende anche la possibilità della estrema sinteticità della relativa motivazione (cfr., Cass., n. 23824 dell’11/10/2017).

E sotto questo profilo, nella versione sostanzialistica della Corte, anche questa fattispecie potrebbe dunque rientrare in quelle sottoposte a censura.

Da notare infine che la Giurisprudenza nazionale ha invece più volte ritenuto che le garanzie previste a favore del contribuente nell’ambito delle dette indagini siano sufficienti e bilanciate nell’ambito delle diverse esigenze contrapposte.

Si profila quindi un inedito scontro tra posizione della Giurisprudenza nazionale e della Corte Edu, laddove comunque non bisogna dimenticare che le sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sono vincolanti per gli Stati membri (Art. 46 CEDU), che devono adottare misure per conformare il proprio ordinamento interno, ma non hanno tuttavia efficacia esecutiva diretta, come invece quelle della Corte di Giustizia UE, spettando la loro attuazione agli organi nazionali.

Quando un’interpretazione della CEDU diventa un “diritto consolidato” (per es. tramite sentenze pilota) i giudici nazionali sono del resto vincolati a seguirla per garantire il pieno effetto della Convenzione, e ricorrendo, se necessario, alla Corte Costituzionale per superare eventuali contrasti.

In ogni caso è lo Stato a dover individuare, le misure necessarie al fine di conformarsi a quanto stabilito dalla Corte, presentando dei piani e/o bilanci d’azione con i quali informerà il Comitato delle misure progettate e predisposte per dar piena esecuzione ed attuazione alle sentenze dei Giudici di Strasburgo.