È urgente la riforma del meccanismo dell’aggio sulla riscossione

Emiliano Marvulli - Imposte

Riforma del meccanismo dell'aggio sulla riscossione non più rinviabile: per la Corte Costituzionale è una delle cause delle inefficienze del sistema e dell'accumulo di circa mille miliardi di entrate non riscosse. Questo è quanto si legge nelle Sentenza n. 120/2021.

È urgente la riforma del meccanismo dell'aggio sulla riscossione

Il Legislatore è chiamato a rivedere il meccanismo dell’aggio sulla riscossione che rischia di addossare solo su pochi contribuenti, in modo non proporzionato, il costo dell’intera attività di riscossione.

L’istituto dell’aggio attualmente in vigore è anzi una delle cause di inefficienza del sistema che ha portato, in poco più di un ventennio, ad accumulare entrate pubbliche non riscosse pari a circa mille miliardi.

Una delle soluzioni praticabili potrebbe essere quella di far ricadere sulla fiscalità generale le ingenti risorse necessarie al corretto funzionamento della riscossione, considerato che oramai la stessa è affidata in larga parte all’amministrazione finanziaria e non più a concessionari privati.

Questo è quanto si legge nella Sentenza della Corte Costituzionale n. 120 depositata il 10 giugno 2021.

Corte Costituzionale - sentenza n. 120/2021
Aggio sulla riscossione delle entrate pubbliche: è urgente l’intervento del Legislatore

Il fatto - La questione di legittimità costituzionale è stata proposta dai giudici della CTP nell’ambito di un procedimento giurisdizionale che vedeva contrapposti l’Ufficio di una ASL e l’agente per la riscossione, in merito al ricorso avverso una cartella di pagamento recante un aggio di riscossione pari a euro 188.838,07.

L’impugnazione della predetta cartella ha riguardato unicamente i compensi di riscossione e con il ricorso l’Ufficio pubblico ha chiesto di sollevare questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, per contrasto con gli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione.

La norma, nella versione vigente ratione temporis oggetto di censura, prevedeva infatti che l’attività degli agenti della riscossione fosse remunerata con:

“un aggio, pari al nove per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore:

  • in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. In tal caso, la restante parte dell’aggio è a carico dell’ente creditore;
  • integralmente, in caso contrario.”

La mancanza di un ancoraggio al costo del servizio farebbe perdere al compenso per la riscossione il suo carattere di controprestazione economica, creando un’ingiustificata disparità di trattamento tra i contribuenti perché, a parità di servizio reso, l’ammontare dell’aggio sarebbe diverso in relazione agli importi dovuti.

In particolare la Corte di merito ha denunciato violazione:

  • dell’art. 3 Cost., perché la previsione di un aggio di riscossione, pari a una percentuale fissa delle somme riscosse, irragionevolmente non consentirebbe di commisurare la remunerazione dell’agente di riscossione al costo effettivo del servizio, tanto che l’aggio sarebbe dovuto anche in assenza di costi;
  • dell’art. 23 Cost. per violazione del principio della riserva di legge perché i compensi di riscossione così concepiti costituirebbero “in concreto prestazioni patrimoniali imposte rispetto alle quali il legislatore non avrebbe individuato il presupposto e la misura della prestazione”;
  • dell’art. 24 Cost. perché la disposizione impedirebbe di rendere conosciute o conoscibili al contribuente le effettive attività esecutive;
  • dell’art. 53 Cost. per violazione del principio cardine di capacità contributiva.

Con atto depositato il 4 agosto 2020, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni fossero dichiarate inammissibili o comunque non fondate.

In buona sostanza la difesa statale sostiene che la norma censurata, che pone a carico del debitore l’onere generato dalla riscossione, costituirebbe frutto di una precisa scelta di politica fiscale finalizzata a far gravare tale onere sui soggetti morosi, piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalità generale.

La decisione della Corte – La Consulta, pur dichiarando inammissibili le questioni di legittimità costituzionale di cui alla richiamata versione dell’art. 17, ha ritenuto meritevoli di considerazioni le eccezioni del giudice rimettente.

La Corte ha osservato, in prima battuta, che nella disciplina censurata l’aggio è strutturato come il meccanismo di finanziamento ordinario dell’intera attività di riscossione, che vede nel rischio della “mancata esazione” uno dei suoi principali “fattori di costo”.

Il tema ruota attorno all’enorme problema delle entrate pubbliche non riscosse e del conseguente costo delle esecuzioni infruttuose. Infatti i costi complessivi della riscossione costituiscono la premessa di fatto sulla cui base, nella disposizione impugnata, si è stabilito che l’aggio dovesse essere pari ai richiamati ammontare previsti dalla legge.

I costi sono fortemente condizionati dall’abnorme dimensione delle esecuzioni infruttuose, che quindi incidono altrettanto fortemente sulla proporzionalità dell’onere riversato sul contribuente che, sebbene inadempiente (o ricorrente avverso la pretesa tributaria), assolve il proprio debito tributario.

Nella sentenza in commento i giudici della Consulta, sulla base dei dati diffusi dal Direttore dell’Agenzia delle entrate nell’audizione parlamentare del 14 settembre 2020, hanno ricordato che in circa vent’anni in Italia sono state accumulate entrate non riscosse per quasi mille miliardi di euro.

La dimensione del fenomeno rappresenta un’anomalia nel panorama internazionale e incide sulla funzione della riscossione, originando il paradosso di addossare su una limitata platea di contribuenti, individuati in ragione della loro solvenza (seppure tardiva rispetto alla fase dell’accertamento dei tributi), il peso di una solidarietà né proporzionata né ragionevole, perché determinata, in realtà, dall’ingente costo della sostanziale impotenza dello Stato a riscuotere i propri crediti.

In linea di principio, l’aggio deve essere inteso come strumento finalizzato “non tanto a remunerare le singole attività compiute dal soggetto incaricato della riscossione, ma a coprire i costi complessivi del servizio.” (in tal senso cfr. Sent. Cass. n. 27650/2020).

Tuttavia tale remunerazione deve restare coerente con la sua funzione e non assumere un carattere arbitrario, come invece può verificarsi nel caso di eccessiva entità del costo del non riscosso addossato al contribuente solvente, nel qual caso il meccanismo degenererebbe:

“nel paradosso di addossare su una limitata platea di contribuenti … il peso di una solidarietà né proporzionata, né ragionevole, perché originata, in realtà, dall’ingente costo della sostanziale impotenza dello Stato a riscuotere i propri crediti nei confronti dei contribuenti insolventi.”

Spetta pertanto al Legislatore valutare se l’istituto dell’aggio mantenga ancora:

“una sua ragion d’essere - posto che rischia di far ricadere su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato, i costi complessivi di un’attività ormai svolta quasi interamente dalla stessa amministrazione finanziaria e non più da concessionari privati - o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca una delle cause di inefficienza del sistema.”

La Corte Costituzionale ritiene non più procrastinabile una riforma che sia il più possibile organica e ampia, al fine di individuare soluzioni idonee a potenziare l’efficienza della struttura amministrativa e tutelare adeguatamente l’interesse dello Stato.

Il servizio della riscossione coattiva deve quindi essere messo in condizioni di funzionare correttamente secondo i principi di efficienza e buon andamento.

Nello spettro delle soluzioni possibili andrebbero valutate soluzione diverse, dai sistemi adottati dai principali partner europei (Germania, Francia, Spagna, Gran Bretagna), che hanno da tempo superato l’istituto dell’aggio e posto a carico della fiscalità generale le ingenti risorse necessarie al corretto funzionamento della riscossione, a soluzioni miste che prevedano criteri e limiti adeguati alla determinazione di un aggio proporzionato.

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