Limiti al contante e voluntary

Il Dl. n. 124/2019 ha disposto che, in Italia, il limite all’utilizzo del contante, dal 1° luglio 2020 al 31 dicembre 2021, fosse pari a 2.000 euro (prima era di 3.000 euro). Dal 1° gennaio 2022 il limite è passato invece a 1.000 euro, per poi passare nuovamente a 2.000 euro con le novità del Decreto Milleproroghe convertito in legge lo scorso marzo.

Dal 1° gennaio sarebbe dovuto tornare a 1.000. Ma ora è intento del Governo alzare tale soglia a 5.000 euro.

Molto si è discusso sulla opportunità o meno di tale decisione, laddove però, a ben vedere, la questione, facilmente soggetta ad effetto suggestione, deve a mio avviso essere vista sotto un profilo il più possibile oggettivo e soprattutto giuridico.

La BCE sul tema, una volta saputa della riduzione dei limiti da parte dell’Italia, aveva per esempio chiesto di essere (previamente) consultata prima di adottare ogni decisione su una tale argomento, rilevando che la lotta ai contanti deve avvenire entro determinati canoni di ragionevolezza e proporzionalità.

Non è del resto la prima volta che la BCE, Banca Centrale Europea, si pronuncia sulla fattispecie e non è la prima volta che, anche nei confronti di altri Stati europei, evidenzia alcune criticità.

La BCE ha nel tempo redatto infatti vari pareri su proposte normative dei paesi membri (tra i più recenti, Paesi Bassi, Grecia e Spagna).

Limiti al contante: le posizioni della BCE

Con parere del 30.12.2019 (CON/2019/46), ad esempio, esprimendosi sulla richiesta da parte dei Paesi Bassi di un parere su un progetto di legge su un piano d’azione antiriciclaggio, contenente limitazioni, nell’ambito di rapporti professionali B2B, ai pagamenti in contanti, con cui si mirava a proibire l’effettuazione di pagamenti in contanti di importo pari o superiore a 3.000 euro – indipendentemente dal fatto che l’operazione fosse effettuata in un’unica operazione o in diverse operazioni collegate – la BCE aveva affermato che la raccomandazione 2010/191/Ue della Commissione prevede che l’accettazione di pagamenti in contanti dovrebbe essere la regola, ma riconosce che il denaro può essere rifiutato per motivi legati al “principio di buona fede”, senza che ciò costituisca una violazione.

Nessuna norma comunitaria – rileva la BCE – affronta esplicitamente se, o in quale misura, possa essere consentito introdurre una limitazione più generale all’obbligo di accettare pagamenti in contanti.

E pertanto, il diritto dell’Unione deve essere interpretato al fine di accertare le condizioni effettive a cui è soggetta una limitazione dei pagamenti, laddove anche il considerando 19 del regolamento (CE) n. 974/984 del Consiglio stabilisce che le limitazioni ai pagamenti in contanti non sono incompatibili, a condizione però che siano efficaci e proporzionate agli obiettivi perseguiti e non vadano oltre quanto necessario per raggiungere tali obiettivi, valutando anche se eventuali misure alternative possano essere adottate per raggiungere l’obiettivo, con un impatto negativo meno rilevante.

Vero è che la BCE riconosceva che l’obiettivo di rafforzare le misure adottate per prevenire il riciclaggio di denaro poteva, in generale, costituire una “ragione pubblica” in grado di giustificare l’istituzione di limitazioni sui pagamenti in contanti.

Ma evidenziava, tuttavia, come la capacità di pagare in contanti rimanga particolarmente importante per alcuni gruppi sociali, che, per vari, legittimi, motivi, preferiscono utilizzare contanti piuttosto che altri metodi di pagamento.

E questo anche considerato che il denaro contante è l’unico mezzo di pagamento che consente ai cittadini di regolare immediatamente una transazione senza una commissione (aspetto questo da non sottovalutare).

Tutto ciò premesso, la BCE, nella specie del progetto dei Paesi Bassi, pur rilevando come non potesse approfondirne l’efficacia, considerava comunque che le limitazioni ai pagamenti in contanti stabilite nel progetto in esame fossero proporzionate agli obiettivi perseguiti, non andando oltre ciò che era necessario per il loro raggiungimento.

La BCE prendeva atto, in particolare, dell’approccio adottato nel progetto di legge, in base al quale il divieto del pagamento in contanti di un importo pari o superiore a 3.000 euro era limitato a transazioni in cui almeno una delle parti negoziasse merci nell’ambito della propria attività professionale. La BCE accoglieva dunque con favore l’approccio adottato dalle autorità olandesi di non limitare i pagamenti in contanti tra utenti privati o consumatori.

Con parere poi del 20.11.2019 (on tax disincentives for the use of cash - CON/2019/39), la BCE si è espressa relativamente ad una proposta della Grecia di introduzione/ampliamento di disincentivi fiscali già esistenti per l’uso del denaro contante, e incentivi delle transazioni elettroniche al momento dell’acquisto di beni e servizi, con il fine di ridurre l’evasione fiscale e ampliare la base imponibile.

I progetti di modifica intervenivano peraltro, in quel caso, su misure legislative già esistenti, adottate nel 2016, che promuovevano l’uso più ampio di strumenti di pagamento elettronico, prevedendo, tra le altre, l’ammissibilità dei contribuenti ad avvalersi di crediti d’imposta, a condizione che rispettassero l’obbligo di pagamento di un determinato importo di spese per via elettronica, sulla base di una quota minima del reddito annuo del contribuente.

La BCE osserva dunque, anche in questo caso, che la raccomandazione 2010/191/Ue della Commissione stabilisce che l’accettazione di pagamenti in contanti dovrebbe essere la regola, e, ancora, che, in ogni caso, né il diritto dell’Unione né la raccomandazione della Commissione affrontano esplicitamente se, o in quale misura, possa essere lecito introdurre una limitazione più generale all’obbligo di accettare pagamenti in contanti.

La BCE riconosce quindi che gli obiettivi dei progetti di modifica di combattere l’evasione fiscale e ampliare la base imponibile possono in generale costituire ragioni pubbliche idonee a giustificare la disincentivazione e la limitazione dell’uso dei pagamenti in contanti.

E tuttavia – afferma – tale limitazione deve essere conforme allo status di moneta a corso legale delle banconote in euro, sancito dall’articolo 128, paragrafo 1, e dall’articolo 282, paragrafo 3, del Trattato, dovendo anche esserci chiare prove del fatto che tali limiti potrebbero, di fatto, raggiungere l’obiettivo pubblico dichiarato di combattere l’evasione fiscale.

E comunque tali limitazioni, dirette o indirette, ai pagamenti in contanti, secondo la BCE, dovrebbero essere proporzionate agli obiettivi perseguiti e non andare oltre quanto necessario per il loro raggiungimento, soprattutto, nella specie, in considerazione del fatto che le misure in discussione incidevano sulle transazioni effettuate da contribuenti persone fisiche e che si basavano su misure legislative già esistenti che imponevano già limitazioni dirette sui contanti.

Anche in questo caso la BCE evidenzia come la capacità di pagare in contanti rimane particolarmente importante per alcuni gruppi sociali (più deboli: anziani, immigrati senza conti correnti etc).

Insomma, l’argomento limite ai contanti deve avvenire in un contesto di proporzionalità e ragionevolezza.

Le posizioni della Corte di Giustizia UE sui limiti al contante

In tal senso si registra poi anche una pronuncia della Corte di Giustizia, la quale, con sentenza del 26 gennaio 2021, nelle cause riunite C-422/19 e C-423/19, ha deciso una questione relativa alla possibilità, nell’Ordinamento tedesco, di pagare solo in modalità elettronica il canone radiotelevisivo.

Il giudice del rinvio si interrogava in quel caso sulla compatibilità della previsione con la competenza esclusiva di cui l’Unione dispone nel settore della politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro e aveva sottoposto, tra le altre, alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: se lo status delle banconote denominate in euro, in quanto moneta avente corso legale, implichi il divieto per gli organismi pubblici di uno Stato membro di rifiutare l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria imposta da un’autorità pubblica con tali banconote, o se il diritto dell’Unione ammetta norme che escludano il pagamento con banconote in euro per determinati obblighi pecuniari imposti da un’autorità pubblica.

La Corte rileva che non si può ritenere necessario per l’utilizzo dell’euro quale moneta unica, e più in particolare, per il riconoscimento del corso legale delle banconote in euro, imporre un obbligo assoluto di accettazione di tali banconote come mezzo di pagamento.

Ne consegue che la competenza esclusiva dell’Unione in materia di politica monetaria non pregiudica la competenza degli Stati membri la cui moneta è l’euro a disciplinare le modalità di esecuzione degli obblighi di pagamento, tanto di diritto pubblico quanto di diritto privato, purché una tale normativa non incida sul principio secondo cui, in linea generale, deve essere possibile liberarsi da un’obbligazione di pagamento mediante tale contante.

La Corte conclude infine affermando comunque che eventuali limitazioni di pagamento in banconote o monete metalliche sono compatibili con il corso legale delle banconote e delle monete metalliche in euro solo se le restrizioni ai pagamenti mediante banconote e monete metalliche in euro possono essere giustificate da motivi di ordine pubblico relativi alla sicurezza o alla lotta contro la criminalità o dall’interesse pubblico di assicurare un’organizzazione efficace dei pagamenti nella società.

Infine un’ultima osservazione, più di “sistema”.

Gli incntivi ai pagamenti tracciabili: uno sguardo all’estero

Al di là di quello che si possa pensare (e dimostrare) sul collegamento tra limiti al contante ed evasione fiscale, più che colpire i contanti bisognerebbe incentivare il cashless “volontario”, diminuendo l’impatto economico sia su esercenti che su consumatori nel momento in cui usano i pagamenti elettronici, abbassando, da una parte, le fee ai primi ed applicando, eventualmente, uno “sconto” fiscale, per chi sceglie di pagare con mezzi tracciabili, ai secondi.

Guardando alle esperienze internazionali, ad esempio, in Corea del Sud è stata prevista una detrazione su imposte dirette, nella misura massima del 20 per cento delle spese effettuate con carta di credito, col doppio limite di un tetto di circa 2500 dollari e di spese che superino il 25 per cento del reddito lordo e, per gli esercenti, un abbassamento dell’IVA del 2 per cento per le operazioni d’incasso effettuate tramite POS.

In Grecia, invece, dal 2017, ogni contribuente può portare in detrazione dal 10 per cento al 20 per cento di quello che ha speso con un pagamento elettronico, laddove però la quota minima di spesa da pagare cashless è proporzionale al reddito annuo imponibile.

Quindi anche il tema “contrasto all’evasione fiscale” non è in realtà ex se collegato al divieto del contante (che risponde solo a logiche di “eccezionalità”, come confermato anche dalla BCE e dalla Corte Comunitaria), ma semmai all’incentivo del cashless.

Vero è d’altra parte che se fai il “nero” non ti fai pagare con carta di credito o bonifico, ma più probabilmente in contanti.

E quindi, essendo (purtroppo) l’evasione in Italia un fenomeno piuttosto diffuso, è probabile che vi sia in circolazione (o nelle cassette di sicurezza o sotto i materassi) una notevole quantità di contanti frutto di attività evasive.

L’optimum sarebbe stato che l’Amministrazione fosse riuscita ad intercettare tali risorse.

Ma se questo non è accaduto, una (volontaria) emersione (con tassazione) del contante potrebbe comunque servire ad incamerare nelle casse erariali un bel “tesoretto”.

Vero è, del resto, che la detenzione, in sé, di contante o altri titoli al portatore nel territorio dello Stato italiano non è illecita.

Chiunque, in teoria, può decidere di tenere la propria liquidità sotto il materasso, in cassaforte o in una cassetta di sicurezza.

Avere però una liquidità senza spenderla (soprattutto in tempi di inflazione galoppante come quelli odierni) potrebbe essere cosa non molto avveduta. E spendere liquidità non in linea con la propria dichiarazione dei redditi potrebbe portare (questo sì facilmente) conseguenze accertative poco piacevoli.

In sostanza, se mi compro una Ferrari e dichiaro 20.000 euro all’anno il Fisco vorrebbe (giustamente) capire da dove ho preso quei soldi.

E potrebbe (giustamente) presumere che li ho ricavati grazie ad attività in evasione di imposta.

Limiti al contante e voluntary

Per venire incontro quindi all’esigenza dello Stato di incassare risorse non facili da individuare (e ancor più da incassare) e dei contribuenti (o potenziali tali) che tali risorse non hanno dichiarato, ma che ora vorrebbero spenderle, magari da oggi in poi adottando finalmente comportamenti fiscalmente corretti, una voluntary contante, che sancisca una sorta di patto di lealtà da cui ripartire tra Fisco e contribuenti, potrebbe in effetti essere una buona idea.

Dato che la possibile base imponibile di una tale procedura, secondo alcune stime (tra cui anche quella della Procura di Milano), si aggirerebbe intorno ad una cifra superiore ai 200 miliardi di euro, applicando, solo per fare un esempio (ma potrebbe essere anche ben più alta), un’aliquota del 20/25 per cento, ne deriverebbe un incasso per il fisco italiano di almeno 40/50 miliardi di euro (se tutti, seppur improbabile, aderissero).

Una voluntary che consenta il rientro dei capitali in contanti o custoditi nelle cassette di sicurezza dagli italiani con il versamento di una cedolare e con obbligo di reinvestimento dell’eccedenza fatta emergere sarebbe peraltro una grande spinta all’economia reale e potrebbe essere attuata a fronte del pagamento di un’imposta sostitutiva (di imposta sui redditi, addizionali, sostitutive, Irap, IVA, eventuali violazioni relative alla dichiarazione dei sostituti d’imposta, sanzioni e interessi) e dell’impiego, per un periodo minimo di tempo, di una parte dell’importo in attività funzionali alla ripresa, quali, ad esempio, l’investimento nel capitale dell’impresa del soggetto che fa la voluntary disclosure (a condizione che tali ammontari non vengano restituiti prima del termine prestabilito come dividendi o aumento dei compensi da amministratore ecc), o l’investimento in social bond nominativi (finalizzati a progetti “sociali”, quali la ristrutturazione delle scuole, o specifici progetti infrastrutturali, o altri strumenti analoghi).

Anche il cosiddetto Piano Colao riproponeva peraltro l’idea di una voluntary sui contanti, rilevando come il valore dell’economia sommersa (non derivante da attività illegali) in Italia fosse stimato in circa 170 miliardi e come l’85 per cento delle operazioni avvenga ancora in contante.

Una voluntary disclosure sul contante e altri valori derivanti da redditi non dichiarati (anche connessa all’emersione del lavoro nero), attuata a fronte del pagamento di un’imposta sostitutiva, con effetti premiali in ambito penale (reati tributari, riciclaggio ed autoriciclaggio) condizionati a specifici requisiti di coerenza del contribuente, definiti in base a:

• ammontare del contante e/o dei valori oggetto di regolarizzazione e
• qualifica professionale e attività lavorativa svolta dal contribuente autore della regolarizzazione.

Insomma, il contante non è il “diavolo”.

È uno strumento e come per tutti gli strumenti ad essere illecito ne può essere solo l’utilizzo.

Regolarne l’utilizzo e fare emergere quello “nascosto” potrebbe essere allora, soprattutto in questo momento storico ed utilizzando le due leve in connessione tra loro, una buona idea.