Terreno edificabile, IMU e strumento urbanistico

La Corte di Cassazione, con la recente ordinanza numero 9529/2023, ha confermato che, in materia di IMU (e, in passato, di ICI), l’edificabilità del terreno deve essere riscontrata alla luce del solo strumento urbanistico generale del Comune, mentre la minore o maggiore attualità e potenzialità dell’edificabilità dell’area incide sul valore del terreno, ma non ne esclude la qualifica di area fabbricabile.

In linea generale, un terreno viene definito edificabile quando può essere utilizzato a scopo edificatorio, sulla base dello strumento urbanistico generale adottato dal Comune di riferimento, a prescindere dall’approvazione della Regione e dall’adozione di strumenti attuativi o piani specifici.

Quando un terreno può essere considerato edificabile e le implicazioni fiscali: il caso delle aree da destinare all’edilizia economica e popolare

Il caso oggetto del pronunciamento della Corte di Cassazione investe delle aree che ricadevano per intero nel cd. PEEP (Piano delle Zone da destinare all’edilizia economica e popolare) approvato (a norma della Legge numero 167/1962) con deliberazione comunale e, solo in parte, sono soggette anche a vincolo di tutela paesaggistica.

Il giudice di appello ha ritenuto sul punto che l’area è, alla stregua del PRG, edificatoria e che la presenza di vincoli più o meno limitanti la potenzialità edificatoria non sottrae la stessa al regime tributario delle aree edificabili, laddove eventuali limitazioni alla edificabilità introdotte dai Piani Territoriali Paesistici hanno rilievo circa la imponibilità, dovendosi, per l’effetto, in conseguenza di una serie di vincoli esistenti sul fondo, ridurre il valore indicato dal Comune in euro 64,00 al mq a quello di euro 40,00 al mq.

La tesi della Corte di Cassazione in materia di terreni edificabili, IMU e nel caso di specie

Per i massimi giudici, anche a voler in astratto accedere alla impostazione della ricorrente, secondo cui le aree in oggetto sarebbero destinate a verde pubblico attrezzato, l’orientamento dalla medesima invocata è stato ormai superato da un più recente, e condiviso, indirizzo (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 23814 del 23.11.2016; Cass. Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 17764 del 6.7.2018), a mente del quale

In tema d’imposta comunale sugli immobili (ICI), l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art.2 del D.lgs.. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile

Ad analoghe conclusioni la Corte perviene con riferimento al vincolo paesaggistico, il quale riguarderebbe peraltro solo una parte del terreno, atteso che, già in tema di ICI, è stata esclusa la natura edificabile di un’area che tale sia in base al PRG solo allorquando il piano paesaggistico regionale preveda vincoli di inedificabilità assoluti (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 34242 del 20.12.2019).

Invero, ai fini della tassabilità delle aree fabbricabili, le previsioni del piano paesaggistico regionale prevalgono, a norma dell’art.145, comma 3, del DLgs. n. 42 del 2004, sugli strumenti urbanistici dei Comuni, con la conseguenza che è irrilevante che il terreno sia edificabile secondo il piano regolatore generale qualora, in base al piano paesaggistico regionale, lo stesso sia soggetto ad un vincolo di inedificabilità assoluta, il quale, diversamente dai vincoli di inedificabilità specifica - che possono incidere unicamente sul valore venale dell’immobile - è idoneo a escludere la natura edificabile dell’area e, quindi, il presupposto impositivo (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 33012 del 14.12.2019).

I giudici di Piazza Cavour, pertanto, ribadiscono il principio secondo cui:

“per le aree ricomprese nel piano regolatore generale, l’edificabilità non è esclusa da vincoli specifici, che possono incidere unicamente sul valore venale delle stesse in ragione delle concrete potenzialità edificatorie, ed è insussistente solo in presenza di vincoli assoluti, ancorché posti da strumenti regionali di pianificazione paesaggistica ed ambientale, i quali prevalgono sulla pianificazione urbanistica comunale (vedi Cass. Sez. 5, Sentenza n. 23206 del 18.9.2019)”

D’altra parte, chiude la Corte

“solo le aree situate completamente nella fascia di rispetto (dei corsi d’acqua o ferroviario di cui all’art. 49 del DPR n. 753 del 1980) non sono assoggettate ad ICI, in quanto sottoposte ad un divieto assoluto di edificazione; diversamente, per le aree incluse solo in parte sulla detta fascia il vincolo incide solo sulla determinazione del valore delle stesse e, quindi, sulla base imponibile (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 23211 del 18.9.2019)”

Il principio di diritto che dobbiamo conservare dall’analisi giurisprudenziale di cui sopra è quindi il seguente:

in materia di imposta comunale sugli immobili (ICI) (ora IMU), ai fini della determinazione del valore imponibile è indispensabile che la misura del valore venale in comune commercio sia ricavata in base ai parametri vincolanti previsti dall’art.5, comma 5, del Decreto legislativo numero 504 del 1992, che, per le aree fabbricabili, devono avere riguardo:

• alla zona territoriale di ubicazione;
• all’indice di edificabilità;
• alla destinazione d’uso consentita;
• agli oneri per gli eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione;
• ai prezzi medi rilevati sul mercato della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche.

Pertanto, poiché tali criteri normativamente determinati devono considerarsi tassativi, il giudice di merito, investito della questione del valore attribuito ad un’area fabbricabile, non può esimersi dal verificarne la corrispondenza, tenuto conto dell’anno di imposizione, ai predetti parametri

Considerazioni operative e note di carattere tecnico

Secondo l’articolo 7 della legge urbanistica del 1942 – legge numero 1150 del 17 agosto 1942 – il Piano regolatore generale (PRG) prende in considerazione l’intero territorio comunale, indicando la rete delle principali vie di comunicazione, la suddivisione in zone, le aree destinate ad uso pubblico o sottoposte a speciali servitù, le aree destinate a edifici pubblici, nonché ad opere o impianti di interesse sociale, i vincoli ambientali e paesistici, i limiti per il centro storico e le norme di attuazione del piano stesso.

Lo strumento urbanistico, atto fondamentale e strategico nel quadro della pianificazione a livello comunale o intercomunale, sortisce insomma come atto perfetto dal concerto di più autorità, ma è già idoneo a produrre i propri effetti tipici a seguito dell’adozione da parte del Comune.

Ai fini dell’IMU, per area fabbricabile si intende quella utilizzabile a scopo edificatorio, in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi, ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione.

Già decenni addietro la Corte di Cassazione ha affermato che

“la natura edificatoria del suolo va desunta da caratteristiche obiettive del fondo che comprovino la concreta attitudine all’edificazione, quali l’ubicazione, l’accessibilità, lo sviluppo edilizio già in atto nella zona e in quelle immediatamente adiacenti, la presenza e l’utilizzabilità di collegamenti vari, infrastrutture, servizi pubblici ed altre opere a rete, indipendentemente dalla destinazione concreta impressa dal proprietario e dalla inclusione, o meno, del fondo medesimo in uno strumento urbanistico”

Inoltre, i massimi giudici, in alcuni datati pronunciamenti, hanno ritenuto che in campo tributario – a differenza di quello urbanistico e/o amministrativo – l’adozione del piano regolatore

“imprime al bene una qualità che è recepita dalla generalità dei consociati come qualcosa di già esistente e di difficile reversibilità, tanto che quel bene inserito nel piano di destinazione edificatoria sfugge ormai alle regole della prelazione agraria e, quindi, anche alla valutazione agricola automatica proprio perché non ha più natura agricola”

Poco conta, quindi, che lo strumento urbanistico non sia ancora perfettamente perfezionato perché manca l’approvazione dell’Organo Regionale, visto che comunque esso interferisce sulla stima del fondo in una libera contrattazione di mercato e assume rilevanza nei rapporti negoziali e non negoziali in cui tale stima sia rilevante.

Ricordiamo che anche all’IMU si rende applicabile l’articolo 36, comma 2, del DL 223/2006, secondo cui, come già evidenziato all’inizio di questo articolo:

un’area è da considerarsi fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune, indipendentemente dall’approvazione della regione e dall’adozione di strumenti attuativi del medesimo

L’area si intende fabbricabile, quindi, già con la semplice adozione da parte del Comune dello strumento urbanistico, indipendentemente dall’adozione di ulteriori strumenti attuativi.